A adoção de práticas ambientais, sociais e de governança a partir das compras públicas é fundamental para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Este artigo tem por objetivo discorrer sobre as contribuições da Lei nº 14.133/2021 para a Agenda ESG (Environmental, Social and Governance) frente às perspectivas das compras públicas sustentáveis. Numa proposta descritiva, a partir do levantamento teórico sobre a temática, identificou-se que a Lei de Licitações e Contratos Administrativos apresenta elementos suficientes para corroborar com as práticas ESG nas organizações públicas e privadas, a exemplo da necessidade de implementação de ações de governança pela administração pública, bem como estímulos às ações ambientalmente corretas e socialmente justas por todas as organizações, tais como: o fomento à inovação, o estabelecimento da governança coorporativa, desenvolvimento de ações afirmativas, uso adequado dos recursos naturais, entre outros.
INTRODUÇÃO
A adoção de práticas de ambientais, sociais e de governança nas compras públicas é fundamental para a consolidação do princípio do Desenvolvimento Nacional Sustentável. Todavia, as compras públicas nem sempre foram consideradas instrumento estratégico para a implementação de políticas públicas, visando o desenvolvimento sustentável, mas nos últimos vinte anos esse cenário vem mudando consideravelmente.
Em 2002 os conceitos de compras públicas sustentáveis foram reconhecidos internacionalmente durante a Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável realizada em Johanesburgo, África do Sul, no qual foi proposto um plano de implementação para apoiar iniciativas regionais e nacionais a fim de acelerar as mudanças em direção aos temas relacionados ao consumo e produção sustentáveis que desvinculasse o crescimento econômico da degradação ambiental (HADDADI; MOURABIT; HADDADI, 2021).
Diante do relevante poder de compra do Estado, os governos nacionais vem sendo estimulados pela Organização das Nações Unidas (ONU) a desenvolverem estratégias de políticas públicas capazes de influenciar mercados em constituir sua cadeia produtiva para uma linha de produção cada vez mais alinhada com os objetivos do desenvolvimento sustentável (SANTOS; REIS, 2021). Frente à urgência da crise climática e ao agravamento das disparidades sociais latentes a olhos vistos, os princípios da Agenda ESG (Environmental, Social and Governance) tornam-se essenciais para orientar as ações das organizações na direção de um amanhã mais sustentável e igualitário.
A agenda ESG vem ganhando destaque como uma prioridade nos objetivos de empresas, organizações do terceiro setor, instituições acadêmicas e governos, e representam uma transformação imperativa. Fruto de uma provocação realizada pelo Secretário Geral da ONU em 2004, Kofi Annan a 50 CEOs de grandes instituições financeiras, o termo ESG nasceu do anagrama do inicial das palavras em inglês Environmental (ambiental), Social (social) e Governance (governança), a partir da publicação do Pacto Global em parceria com o Banco Mundial, chamada Who Cares Wins, na qual fora proposta que as empresas financiadoras, tais como bancos e fundos de investimentos, passassem a exigir das organizações privadas o cumprimento de uma série de critérios em âmbito ambiental, social e de governança para se obter financiamento para seus projetos.
Sabe-se que a Agenda ESG não é nenhuma novidade no mundo coorporativo das organizações privadas, as quais já fazem o seu uso há algum tempo. Todavia, no campo das organizações públicas, tal agenda ainda é embrionária, mas com potenciais perspectivas de sua aplicação num cenário de curto e médio prazo (SANTOS, 2024). Sabe-se também que as compras de cunho governamental compreendem procedimentos com características de caráter comercial, envolvendo a negociação do melhor valor frente à proposta mais vantajosa apresentada na fase de seleção do fornecedor no macroprocesso contratação (SILVA; SANTOS, 2016; SMITH et al., 2016; THOMSON; JACKSON, 2007). Diante disso, observa-se a oportunidade da promoção de políticas públicas para o desenvolvimento de determinada área de interesse estratégico tanto em âmbito local, regional ou nacional como uma das funções das compras públicas, estimulando assim o Desenvolvimento Nacional Sustentável.
Para tanto, a Lei n° 14.133, de 1º abril de 2021, que instituiu uma nova Lei de Licitações no Brasil, traz várias contribuições para o fomento da agenda ESG nas organizações públicas. Ela estabelece a estrutura e os mecanismos legais que influenciam positivamente as compras públicas sustentáveis e a responsabilidade corporativa, tais como: governança, aspectos ambientais e sociais da contratação pública que a partir da referida lei, o operador das compras públicas precisa observar.
A lei traz em seu artigo 11 os seguintes objetivos:
Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:
I – assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;
II – assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;
III – evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;
IV – incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. (BRASIL, 2021)
A partir da leitura do artigo 11, observa-se ao menos dois elementos chaves presentes no texto da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, para a promoção da agenda ESG. São eles: O estabelecimento de práticas de governança das contratações, e a promoção do Desenvolvimento Nacional Sustentável como elementos estruturantes da nova perspectiva de compras públicas no cenário brasileiro.
Ao tratar da governança como temática estratégica para as contratações públicas, a referida lei avança num caminho pelo qual estabelece que a alta administração precisa alinhar o atendimento às suas demandas às diretrizes estratégicas institucionais, papel esse dedicado à governança. Além disso, é preciso também observar em suas contratações o quanto essa contratação traz de contribuição para a redução das desigualdades sociais e a mitigação dos impactos negativos ao meio ambiente.
Portanto, é nesse contexto que a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, vem ao encontro da Agenda ESG ao contribuir para o estabelecimento de uma cultura de governança e de efetivas práticas socioambientais da sustentabilidade a partir das organizações governamentais para com aquele que pretende firmar compromissos com a administração pública, usando assim da sua capacidade de compra para influenciar o mercado na mesma direção.
É de conhecimento que os órgãos públicos são os maiores consumidores no mundo na cujos gastos em compras públicas representam entre 16% e 19% do PIB (OCDE, 2020). De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), órgão de pesquisa oficial do governo brasileiro, as compras governamentais por aqui equivalem a 12% do PIB do Brasil, representando um volume de gastos capaz de influenciar mercados na adoção de bens e serviços rumo ao Desenvolvimento Sustentável (THORSTENSEN; GIESTEIRA, 2021).
Além disso, estudos revelam que as compras governamentais são amplamente consideradas um meio de promover o consumo e a produção sustentável, além de ser um mecanismo eficaz para reduzir o impacto ambiental de produtos, serviços e obras, e promover o desenvolvimento econômico e social através da aquisição de bens e da contração de serviços, assim como estimular práticas de governanças.
Para tanto, a legislação de contratações públicas vigente traz importantes contribuições para os avanços da Agenda ESG não somente para administração pública, mas também para organizações privadas, tais como: o fomento à inovação, o estabelecimento da governança coorporativa, desenvolvimento de ações afirmativas, uso adequado dos recursos naturais, entre outros.
AS CONTRIBUIÇÕES DA LEI N° 14.133 PARA O AVANÇO DA AGENDA ESG NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM FACE DA SUSTENTABILIDADE COMO OBJETIVO DAS COMPRAS PÚBLICAS
As compras públicas são capazes de cumprir um papel estratégico fundamental para o desenvolvimento sustentável da sociedade, tendo em vista a força do Estado em propor de políticas públicas capazes de fomentar ações de promoção do desenvolvimento sustentável numa perspectiva não somente ambiental, mas principalmente numa pegada social (BRAMMER; WALKER, 2011; GIACOMO et al., 2019; SANTOS, 2024; TESTA et al., 2016).
A Lei n° 14.133, de 1° de abril de 2021, também conhecida como a lei de Licitações e Contratos Administrativos, nasce com o potencial de contribuir para a adoção de práticas ESG a partir das compras públicas nos três pilares que essa agenda se propõe. Diante disso, em sua contribuição para o desenvolvimento sustentável, Villac e Cader (2022) destacam que o ESG traz como significado a inclusão de práticas ambientais, sociais e de governança no ambiente de negócio, ou seja, a Agenda ESG preconiza a atuação da organização em pelo menos três pilares: o meio ambiente, o desenvolvimento social e a governança coorporativa.
O pilar ambiental visa tão somente a preservação e conservação ambiental, através de políticas de proteção, uso dos recursos de forma consciente, preferencialmente aqueles renováveis e da gestão dos resíduos e de poluentes. Nos últimos anos a atenção ao meio ambiente tem aumentado consideravelmente e tendo as organizações como os responsáveis direto pelo esgotamento dos recursos naturais, pois é do meio ambiente que retiram seus insumos para produção de bens e serviços.
Para tanto, a dimensão ambiental se refere aos impactos das empresas sobre os recursos naturais cujos indicadores abrangem o desempenho relacionado aos insumos e a sua produção a qual é alcançada mediante ações como: racionalização de recursos esgotáveis ou prejudiciais ao ambiente; redução do volume de resíduos e poluição; adoção de práticas de reciclagem; intensificação de pesquisas que utilizem tecnologias limpas; e implementação de políticas de proteção ambiental (DELMONICO et al., 2018; SACHS, 2009; WALKER; BRAMMER, 2009).
Nesse sentido, a partir do rol de critérios de sustentabilidade elencados no livro Sustentabilidade em Compras Públicas: O uso de Critérios de Sustentabilidade à Luz do Triple Bottom Line no Processo de Contratualização Pública publicado por Trajano (2023), é possível identificar critérios presentes no texto da Lei n° 14.133/2021 associados às práticas relacionadas à Agenda ESG.
A Figura abaixo apresenta o rol de critérios de sustentabilidade em compras públicas identificados na literatura internacional.
Figura: Critérios de Sustentabilidade em Compras Públicas
Fonte: Trajano, 2023.
Quanto ao pilar ambiental da Agenda ESG, a lei de licitações e contratos elenca uma série de ações com a qual a administração pública com o seu poder de compra é capaz de estimular no que tange à preservação e conservação ambiental, bem como o uso adequado de bens e serviços. São eles:
- Coleta seletiva e reciclagem (Art. 18, §1°-XII; Art. 26 – II, Art. 75 –IV. j)
- Eficiência energética (Art. 18, §1°-XII; Art.42-III)
- Embalagem ecológica (Art.45-I e II)
- Gestão e destinação adequada de resíduos (Art.45-I e II; Art. 75 –IV. j)
- Logística reversa (Art. 18, §1°-XII)
- Redução da emissão de CO2 (Art. 60, §1°-IV)
- Redução do consumo de energia e água (Art. 18, §1°-XII; Art.45-III)
- Rotulagem ecológica (Art.45-I e II)
O pilar social do ESG tem como cerne a dignidade humana alcançada através da inclusão e justiça social, considerando o cumprimento dos direitos humanos e trabalhistas, postura ética frente a sociedade, o envolvimento das organizações com a comunidade local e o efeito de suas ações sobre a sociedade. O ser humano e suas relações estão no centro das preocupações do desenvolvimento social mais sustentável, ou seja, o cidadão tem direito a uma vida saudável e produtiva em harmonia com a natureza, considerando as preocupações para com o futuro.
As compras sociais no sentido mais geral são as que devem considerar não só a necessidade de uma utilização racional dos fundos na aquisição de bens, obras e serviços necessários para a entidade adjudicante satisfazer as suas necessidades, mas também para foco nos resultados sociais positivos, tais como a equidade, trabalho digno, acessibilidade e inclusão.
Quanto ao pilar social da Agenda ESG, a lei de licitações e contratos elenca uma série de ações com as quais a administração pública é capaz de estimular ações de equidade, justiça social, assim como a diversidade e a inclusão. São eles:
- Acessibilidade e inclusão (Art. 45 – IV; Art. 53 – II; Art. 63 – IV; Art. 92 – XVII; Art. 116)
- Ações afirmativas (Art. 75 – IV, j; Art. 75 – XIV
- Combate à condição de trabalho infantil e análoga à escravidão (Art. 14 – VI; Art. 68 – IV
- Defesa das minorias, da igualdade de gênero e raça (Art. 25, §9° – I e II)
- Desenvolvimento local (Art. 25 – § 2º; Art.76 – II, a)
- Equidade (Art. 80, §6°)
É notário que a Lei n° 14.133, de 1° de abril de 2021, nasce com o potencial de contribuir para a adoção de práticas ESG a partir das compras públicas nos três pilares que a Agenda se propõe. Uma delas é a contribuição diretiva que o parágrafo único do artigo 11 traz para se observar a governança a partir de suas contratações ao determinar que,
A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. (BRASIL, 2021)
Diante disso, é a partir do estabelecimento da governança das contratações que a alta administração na esfera pública estabelece um ambiente capaz de fomentar a observância de critérios de sustentabilidade em compras públicas, já que na referida lei o desenvolvimento nacional sustentável é tratado como princípio e objetivo da licitação pública conforme previsto no art. 11, já abordado anteriormente.
Assim, no que tange ao pilar da governança, cabe observar o que nos ensina os professores Teresa Villac e Renato Cader (2022) os quais apresentam o conceito de governança como aquele que tem por objetivo buscar maior efetividade, transparência e economicidade nas ações da organização, definindo o direcionamento estratégico, a qual envolvem cinco elementos: as partes interessadas (stakeholders), gestão de riscos, sistemas de gestão, controle e transparência. Nesse mesmo sentido, Paines, Aguiar e Pinto (2018) destacam a governança, quando aplicada à administração pública, como aquela constituída por instrumentos que auxiliam o amadurecimento de uma cultura gerencial norteada pelos preceitos da eficiência, da transparência e da prestação de contas aos usuários.
Numa proposta de desenvolvimento sustentável, a governança desempenha um papel proeminente ao definir a tonalidade para a condução dos temas e critérios ambientais e sociais no âmbito da estratégia empresarial. Além disso, é através dela que são estabelecidas as políticas e os processos essenciais para alcançar os objetivos estratégicos de organizações e governos. Os critérios sociais e ambientais estão intrinsecamente ligados quando as organizações buscam adotar abordagens mais abrangentes em relação à sustentabilidade (ABNT, 2022).
Quanto ao pilar da governança da Agenda ESG, a lei de licitações e contratos elenca uma série de ações com as quais a administração pública pode estimular práticas de integridade, fomento à inovação, transparências com a prestação de contas e o estabelecimento de controle. São eles:
- Eficiência (Art. 6 – LIII, Art. 11, Art. 43, § 1º; Art. 78.)
- Integridade (Art. 7, § 1º; Art. 25 – § 4º; Art. 60 – IV; Art. 156 – V; Art. 163)
- Fomento à Inovação (Art. 11 – IV; Art. 75 – XV e XVI; Art. 81, §4°)
- Transparência (Art. 21; Art. 27; Art. 54; Art. 80, §9°; Art. 88 § 4º; Art. 94; Art. 169, § 2º; Art. 174)
- Controle e gestão de riscos (Art. 7, § 2º; Art. 11; Art. 18 – II; Art. 22; Art. 98; Art. 103; Art. 147; Art. 169; Art. 170)
É notório que a Lei n° 14.133, de 1° de abril de 2021 traz consigo diversos critérios de sustentabilidade aos quais são abarcados pela Agenda ESG. Nesse sentido, a lei de licitações apresenta uma série de práticas ESG em seu escopo ao trazer no curso do seu texto critérios de sustentabilidade ambiental, social e aspectos de governança a serem observados não somente pela administração pública, mas também pelas organizações privadas durante o processo de contratação pública. Isso significa que os órgãos públicos devem considerar práticas ESG ao decidir quais fornecedores escolher, promovendo práticas responsáveis de consumo, bem como estimulando a justiça social e a implementação da governança como diretriz de gestão.
Assim, a legislação estabelece a responsabilidade socioambiental dos contratantes e contratados, o que significa que as partes envolvidas nas contratações públicas devem considerar os impactos sociais e ambientais de suas ações. Contudo, é importante destacar que a eficácia da Lei n° 14.133, de 1° de abril de 2021, na promoção das práticas ESG a partir das compras públicas depende da implementação adequada e do cumprimento das disposições da lei. Além disso, a conscientização, a educação e o monitoramento são fundamentais para garantir que os princípios da Agenda ESG sejam efetivamente incorporados nos processos de compras governamentais.
Nesse sentido, a governança é a principal ferramenta para estimular que questões estratégicas da sustentabilidade sejam observados no processo de contratualização pública. Para tanto, é de se observar que o pilar governança da Agenda ESG tem se tornado um importante vetor de estabelecimento estratégico de políticas públicas em direção ao desenvolvimento sustentável.
CONCLUSÕES
A capacidade do Estado em influenciar mercados rumo ao desenvolvimento sustentável vem sendo pregado pela Organização das Noções Unidas desde 1992 na conferência da Cúpula da Terra. Para tanto, observando em sua composição práticas ESG contemplados pelos pilares ambiental e social do objeto a ser adquirido ou serviço a ser contratado pela administração pública, a legislação ele elenca diversos critérios de sustentabilidade em compras públicas.
A reflexão de que esse artigo se propõe é responder o porquê do ESG na administração pública. Para tanto, a partir da discussão teórica transcorrida, é possível identificar 5 (cinco) elementos pelos quais se justifica a implementação da Agenda ESG nas organizações públicas. São eles:
Quadro: Justificativas para aplicação da Agenda ESG nas organizações públicas
| Elementos norteadores | Justificativa |
| O fortalecimento da missão institucional ao agregar valores ambientais, sociais e de governança. | Isso implica integrar princípios ESG à missão principal da instituição. Ao incorporar preocupações ambientais, sociais e de governança na sua missão, a organização se compromete com a promoção desses valores em suas atividades, fortalecendo sua razão de existir para além do desempenho financeiro. |
| A inserção do princípio do desenvolvimento nacional sustentável nos instrumentos de estratégia e de controle, assim como nas ações de liderança. | Aqui, a ideia é incorporar princípios de sustentabilidade no planejamento estratégico e nos processos de controle da administração pública. Isso significa garantir que ações, metas e políticas estejam alinhadas com o desenvolvimento sustentável do país, considerando não apenas o crescimento econômico, mas também o impacto ambiental e social. |
| Tendo a sustentabilidade como foco, assegurar a implementação mecanismos de integridade, compliance, accountability e transparência. | Isso aponta para a necessidade de implementar políticas e práticas que garantam a integridade, conformidade, responsabilidade e transparência, com um foco específico na sustentabilidade. Isso envolve garantir que as ações da administração pública estejam alinhadas com padrões éticos e legais, especialmente no que diz respeito a questões ambientais e sociais. |
| A implementação da responsabilidade social por meio da promoção de um ambiente socialmente justo, com ações mais inclusivas. | Aqui, destaca-se a importância de a administração pública promover a responsabilidade social, criando um ambiente mais inclusivo e justo. Isso pode ser feito através de políticas que visam à igualdade de oportunidades, à diversidade e à inclusão social. |
| Reduzir o impacto ambiental da organização. | Este ponto aponta para a necessidade de a administração pública reduzir o impacto ambiental das suas operações. Isso pode incluir a adoção de práticas mais sustentáveis, a redução do uso de recursos naturais, a implementação de tecnologias verdes, entre outras ações para minimizar o impacto no meio ambiente. |
Fonte: Santos, 2024.
Tais elementos ressaltam a importância de considerar os aspectos ESG na administração pública, não apenas para atender às demandas sociais atuais, mas também para promover práticas mais éticas, sustentáveis e responsáveis na gestão governamental numa proposta de promoção do desenvolvimento sustentável a qual os Estados membros da ONU se comprometeram a participar.
Assim, numa proposta descritiva, a partir do levantamento teórico sobre a temática, identificou-se que a lei de licitações e contratos administrativos apresenta elementos suficientes para corroborar com as práticas ESG nas organizações públicas e privadas, a exemplo da necessidade de implementação de ações de governança pela administração pública, bem como estímulos às ações ambientalmente corretas e socialmente justas por todas as organizações.
Diante disso, conclui-se que a legislação de contratações públicas vigente traz importantes contribuições para os avanços da Agenda ESG não somente para administração pública, mas também para organizações privadas, tais como: o fomento à inovação, o estabelecimento da governança coorporativa, desenvolvimento de ações afirmativas, uso adequado dos recursos naturais, entre outros.
REFERÊNCIAS
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