Resumo
Este artigo analisa o papel do Agente Público na condução de processos de contratação direta conforme a Lei 14.133/2021, com destaque para as suas atribuições, responsabilidades e os requisitos para sua designação. Na abordagem do contexto jurídico e administrativo, enfatiza-se a importância de distinguir o Agente de Contratação do Agente Público que atua nas contratações diretas. A capacitação técnica e o cumprimento dos princípios norteadores das contratações públicas, como transparência, eficiência, economicidade e a segregação de funções foram abordados para compreender as mudanças trazidas pela nova lei e os impactos na profissionalização da gestão pública nas inexigibilidades e dispensas de contratação.
Introdução
A gestão pública contemporânea, especialmente no Brasil, enfrenta um constante desafio de equilibrar eficiência, transparência e economicidade em suas operações. Nesse cenário, o tema das contratações públicas ocupa um lugar de destaque, sendo alvo de debates doutrinários e intervenções normativas voltadas para aprimorar a eficácia e a lisura dos processos.
A recente entrada em vigor do novo marco regulatório das contratações públicas, Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021, trouxe uma profunda reformulação nos processos de contratações públicas, substituindo legislações anteriores como a Lei nº 8.666/1993, a Lei do Pregão (Lei nº 10.520/2002) e o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (Lei nº 12.462/2011).
O referido marco legal representa um novo paradigma na gestão das compras públicas, incorporando práticas de governança e compliance, reforçando a transparência e introduzindo mecanismos que buscam tornar a administração pública mais eficiente. Entre as inovações trazidas pela Lei nº 14.133/2021, destaca-se a figura do agente responsável pela contratação direta, tema central deste artigo.
A contratação direta, por sua própria natureza, é uma forma de contratação que mitiga os trâmites burocráticos típicos de processos licitatórios. Tal característica, embora necessária em situações específicas previstas em lei, carrega consigo riscos de abuso, erros administrativos e práticas que podem desvirtuar os princípios fundamentais da administração pública, como a legalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A temática das contratações diretas ganha ainda maior relevância quando consideramos o volume expressivo de recursos públicos movimentados por meio dela. Observa-se que segundo dados divulgados pelo Tribunal de Contas da União (TCU), boa parte dos contratos celebrados pela Administração Pública Federal decorrem de dispensas ou inexigibilidades de licitação, reforçando a necessidade de um olhar atento sobre a forma como esses processos são conduzidos. Assim, a figura do agente responsável por essas contratações se torna central para assegurar que os recursos sejam aplicados de maneira eficiente, transparente e alinhada aos interesses coletivos.
Historicamente, a lacuna normativa da Lei nº 8.666/1993 no que se refere ao responsável pelas contratações diretas gerou incertezas e debates doutrinários. Sendo certo que a ausência de uma figura explicitamente designada como responsável pelo processo fomentava interpretações diversas, muitas vezes culminando em disputas judiciais e apontamentos de irregularidades pelos órgãos de controle. Com a promulgação da Lei nº 14.133/2021, houve maior consolidação do planejamento da dispensa de licitação e inexigibilidade de licitação ao se prever em seu art. 72 a instrução processual delas, contudo a nova Lei não enfrentou de forma mais sistemática o responsável por elas.
Dessarte, há uma lacuna a ser superada pelos regulamentos procedimentais, que é a atribuição de um agente específico com o encargo de procedimentalizar e conduzir todos os atos administrativos relacionados às contratações diretas.
Nesse contexto, compreender quem é o agente responsável por conduzir esse processo, suas atribuições e os limites de sua atuação é de suma importância para garantir que as contratações diretas sejam realizadas com lisura e responsabilidade.
A Lei nº 14.133/2021 buscou sanar lacunas históricas da legislação anterior, estabelecendo critérios mais objetivos para a dispensa e inexigibilidade de licitação, assim como determinando o papel de supervisão e accountability dos agentes públicos. Sob a perspectiva do direito administrativo, esse novo marco normativo coloca em evidência o papel dos gestores públicos na realização de contratações diretas, impondo-lhes maior responsabilidade técnica e jurídica, ao mesmo tempo em que oferece diretrizes claras para a execução desses procedimentos.
Autores como Prof. Dr. Ronny Charles e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, referências no âmbito das contratações públicas, destacam que a nova legislação tem o mérito de modernizar os processos licitatórios e contratuais ao mesmo tempo em que amplia os mecanismos de controle e fiscalização. No entanto, os referidos professores alertam que, a eficácia dessa modernização, depende diretamente da capacitação dos agentes públicos e da implementação de práticas de governança que previnam desvios e garantam a correta aplicação dos recursos públicos.
O presente artigo tem como objetivo principal analisar a figura do agente responsável pela contratação direta à luz da Lei nº 14.133/2021, identificando suas atribuições, responsabilidades e os desafios práticos enfrentados nesse processo. Busca-se compreender não apenas o papel legalmente atribuído a esse agente, mas também as implicações de sua atuação na gestão pública e na relação com os princípios constitucionais que norteiam a administração pública.
Ao longo deste estudo, abordaremos a evolução normativa das contratações diretas, contextualizando as mudanças introduzidas pela nova lei. Em seguida, analisaremos a definição legal do agente responsável, suas funções específicas e as diferenças em relação ao regime anterior. Por fim, exploraremos os mecanismos de controle e responsabilização que permeiam sua atuação, destacando as boas práticas que podem contribuir para uma gestão mais eficiente e ética.
A relevância deste tema se dá não apenas pela importância das contratações diretas na dinâmica administrativa, mas também pelos desafios associados ao controle e fiscalização desses processos. Em um cenário marcado por frequentes denúncias de corrupção e mau uso de recursos públicos, compreender os limites e possibilidades de atuação do agente responsável pela contratação direta é essencial para fortalecer a governança pública e promover a confiança da sociedade nos gestores públicos.
Além disso, o presente texto busca contribuir para o campo acadêmico e prático ao oferecer uma análise fundamentada e acessível sobre um dos aspectos mais inovadores da Lei nº 14.133/2021. Para tanto, o estudo será pautado em uma metodologia qualitativa, com base em pesquisa bibliográfica e análise normativa, e recorrerá à jurisprudência e a exemplos práticos para ilustrar os conceitos abordados.
Espera-se que a reflexão proposta possa subsidiar gestores públicos, profissionais do direito e demais interessados na compreensão das mudanças introduzidas pela nova lei, incentivando o aprimoramento das práticas administrativas e o fortalecimento da integridade no setor público.
Quem é o Agente de Contratação?
A Lei nº 14.133/2021, marco regulatório das licitações e contratos administrativos, trouxe significativas mudanças nos processos de compras públicas, incluindo a definição do papel do Agente de Contratação. Essa figura central desempenha um papel fundamental em todas as modalidades de licitação.
Nos termos do artigo 8º da Lei 14.133/2021, o Agente de Contratação é o agente público responsável pela condução do processo licitatório, incluindo a instrução processual e as decisões que não sejam de competência exclusiva de outras autoridades superiores. Sua designação deve ocorrer por meio de ato formal da autoridade competente.
Diante da previsão legal que regulamenta as atribuições do Agente de Contratação, podemos identificar a menção expressa, na parte final do disposto no art. 8º, da Lei nº 14.133/21, que ressalta sua atuação apenas nos processos licitatórios.
Assim, pela exegese atribuída diante do texto normativo, nas contratações diretas – dispensa e inexigibilidade – a condução do processo não seria realizada pelo Agente de Contratação.
Por outro lado, destacamos a responsabilidade desse personagem fundamental para o processo de compras públicas, pois, diante do previsto no §1º, do art. 8º, a responsabilidade será individualizada na pessoa designada pela autoridade máxima, salvo se induzida a erro pela equipe de apoio.
O Agente de Contratação pode atuar tanto de forma individual quanto em comissão de contratação, dependendo da complexidade e especificidade da contratação. O artigo 7º enfatiza que esse agente público deve possuir atribuições compatíveis com a condução de processos licitatórios e contratuais, devendo ser selecionado a partir de critérios de qualificação técnica e integridade.
No mesmo sentido, o art. 7º, assegura a autoridade máxima do órgão ou entidade ou a quem as normas de organização administrativa indicarem designar agente público para o exercício das atribuições previstas na Lei nº 14.133/21.
Contudo, para o preenchimento das atribuições não somente do Agente de Contratação, mas para todas aquelas mencionadas na legislação especial, o agente público deve cumprir os requisitos previstos nos incisos I, II e III, do art. 7º.
A realização dos procedimentos previstos no art. 7º, como por exemplo, a designação de agentes públicos com a devida observância do disposto na legislação, caracteriza violação ao dever legal, onde deverá a autoridade infratora responder pelo ato administrativo viciado.
Sobre o tema, importante lição da Professora Tatiana Camarão:
“Cumpre destacar que a escolha dos atores das contratações públicas desconectados das qualificações para o desempenho da função pode gerar a responsabilização do dirigente do órgão por culpa in vigilando.”
Assim, o agente público responsável pela designação, segundo regulamentação, deve estar na conformidade dos elementos legais previstos, sob pena de responsabilização.
A Atuação do Agente Público na Contratação Direta
Diante da normativa em vigência que regulamenta as contratações públicas, incluindo as compras diretas, a atuação do agente público, seja no sentido estrito ou como Agente de Contratação, será prevista em regulamento do órgão ou entidade local.
A ausência normativa expressa para aplicação ao caso concreto tornou necessária a regulamentação legal para dispor da matéria. Importante ressaltar que a “omissão” restou apenas no tocante às contratações diretas, dispensa e inexigibilidade, sendo as compras precedidas de licitação conduzidas pelo Agente de Contratação.
No mesmo sentido Professor Ronny Charles:
“Importa salientar que o legislador parece ter pretendido tornar o agente de contratação um agente com amplitude de atuação maior do que apenas a condução da sessão da licitação.”
Na prática, a definição das atribuições do agente de contratação será realizada pelos órgãos competentes pela regulamentação da Lei.
Na contratação direta, que abrange hipóteses de inexigibilidade e dispensa de licitação, o Agente Público desempenha um papel central na instrução processual e na conformidade dos atos administrativos.
Apesar do surgimento da dispensa eletrônica, regulamentada em âmbito federal pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 67/2021, com a inclusão de uma fase de lances que envolve certa competição entre licitantes, é importante destacar que essa modelagem não deve ter como objetivo burocratizar o processo de contratação direta.
Ademais, entendemos que não implica que a condução desse procedimento deva ser exclusiva do Agente de Contratação, como ocorre nas licitações.
A condução da dispensa eletrônica pode ser realizada por qualquer agente público previamente designado para atuar em contratações diretas, desde que possua qualificação compatível com as atribuições exigidas para a condução do processo de contratação pública, conforme previsto na Lei 14.133/2021.
Essa flexibilização busca assegurar eficiência e celeridade, sem comprometer a transparência e a isonomia que devem nortear todas as contratações públicas.
No entanto, apesar de a contratação direta não envolver uma competição formal entre licitantes, ela exige rigor técnico e jurídico, considerando os princípios de isonomia, eficiência, transparência e economicidade.
Previsão de Designação do Agente de Contratação nas Contratações Diretas
A designação dos agentes públicos deve ser realizada, segundo o art. 7º, pela “autoridade máxima do órgão ou entidade ou a quem as normas de organização administrativa indicarem”. Trata-se de uma imprecisão legislativa, onde deve-se observar alguns pontos para a melhor exegese da norma.
Primeiro, ao optar pela palavra “órgão ou entidade” pode ser compreendida de forma ampliada, onde certamente será objeto de dúvidas na aplicação. Na leitura do art. 6, VI, faz referência ao conceito de autoridade como sendo o agente público dotado do poder de decisão.
Como observa Jacoby Fernandes:
“Dessas definições se extrai que a autoridade, definida no art. 6º, inc. VI, é quem decide, mas, agora no art. 7º, essa autoridade recebeu um qualificativo: “máxima”. Esse qualificativo opera em dois sentidos: pode ser máxima, apenas no âmbito do órgão, ou máxima, no âmbito da entidade, o que pode dificultar a compreensão, pois órgãos são unidades ou repartições da entidade.”
Segundo, ao estabelecer que a designação pode ser realizada por quem as normas da organização administrativa indicarem permite a realização do ato administrativo por agente público distinto da “autoridade máxima”, contudo, tal exceção somente será permitida diante da normativa dos órgãos administrativos.
Principais responsabilidades do Agente Público na Contratação Direta
O Agente Público tem como responsabilidade assegurar que o processo administrativo esteja devidamente instruído, com a inclusão de documentos que justifiquem a inexigibilidade ou a dispensa de licitação, em conformidade com os artigos 72 e 73 da Lei 14.133/2021.
Entre esses documentos, destacam-se os estudos técnicos preliminares (ETP), pareceres jurídicos, orçamentos estimados e a documentação de habilitação do contratado.
Além disso, cabe ao Agente da Contratação Direta verificar a idoneidade da pessoa física ou jurídica a ser contratada, analisando a regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária, se for o caso.
Nas contratações por inexigibilidade, por exemplo, é essencial que o agente apresente uma fundamentação sólida que demonstre a inviabilidade de competição e a singularidade do prestador de serviço.
Com a nova roupagem da Contratação Direta, é responsabilidade garantir o cumprimento do princípio da publicidade, promovendo a publicação do contrato e seus anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) dentro dos prazos estabelecidos.
Paralelamente, deve realizar uma análise prévia de riscos contratuais, conforme orienta o artigo 19 da Lei n.14.133/2021, antecipando eventuais falhas que possam comprometer a execução do contrato. Por fim, compete ao Agente de Contratação a elaboração de relatórios detalhados sobre as decisões tomadas ao longo do processo, assegurando o controle interno e externo das contratações públicas.
Capacitação e Responsabilidade do Agente de Contratação
Os gestores públicos têm o dever de investir constantemente na qualificação dos profissionais e de garantir um ambiente de trabalho que permita o desempenho pleno e juridicamente seguro de suas atividades. Uma administração eficiente das contratações diretas é indispensável para reforçar tanto a confiança quanto a eficácia nas ações da Administração Pública em geral.
Assim como nas licitações públicas, o agente da contratação direta é peça fundamental e inafastável de um processo bem instruído e eficiente.
Atender às formalidades previstas na legislação é apenas o primeiro passo para a estruturação da contratação direta, seja ela por dispensa ou por inexigibilidade.
Para Jacoby Fernandes, “a qualificação e a capacitação também são impostas com estrita pertinência para o objeto de cada licitação”. Ou seja, o agente da contratação direta para fiel cumprimento das normas e diretrizes, deve possuir profissionalização direcionada para cada objeto da licitação.
É dever da autoridade máxima da Administração, portanto, designar agentes públicos para desempenhar as funções atinentes às contratações diretas, sendo responsabilizado administrativamente, quem não o fizer.
Portanto, o adequado desenvolvimento dos processos de contratação direta exige que os agentes públicos compreendam os fundamentos que sustentam as normas aplicáveis, garantindo que suas decisões estejam alinhadas aos princípios legais e aos objetivos da Administração Pública.
Nesse contexto, a capacitação contínua dos agentes desempenha um papel central, pois proporciona o conhecimento técnico necessário para interpretar e aplicar corretamente os dispositivos legais, minimizando riscos de falhas ou irregularidades.
Investir na qualificação dos profissionais envolvidos nos processos de contratação direta não é apenas uma medida de gestão responsável, mas um compromisso indispensável para assegurar a legitimidade e a eficácia das decisões administrativas.
Conclusão
O Agente Público, na condução de processos de contratação direta, assume um papel estratégico para garantir que essas contratações sejam realizadas dentro dos parâmetros legais e éticos. Ao alinhar suas ações aos princípios da Lei 14.133/2021, esse agente público contribui para uma Administração Pública mais eficiente, transparente e alinhada às necessidades da sociedade.
Cabe ressaltar que o único momento na Nova Lei que há menção ao agente público responsável pela contratação direta é no seu art. o art. 73 que prevê a responsabilidade dele solidária com fornecedor, caso ocorra a contratação indevidamente com dolo, fraude ou erro grosseiro. Com isso, depreendendo-se assim, do texto normativo supracitado, que ao não mencionar agente de contratação, mas agente público responsável, a autoridade competente poderá indicar qualquer indivíduo para conduzir uma dispensa ou inexigibilidade de licitação, desde que ele respeite o art. 7º da L.14133/21, ou seja, que tal indivíduo designado seja preferencialmente servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes da Administração Pública.
É imperativo que gestores públicos invistam em capacitação contínua e ofereçam condições adequadas de trabalho para esses agentes, garantindo que possam exercer suas funções com excelência e segurança jurídica. A boa gestão das contratações diretas, por sua vez, fortalece a credibilidade e a eficiência da Administração Pública como um todo.
Referências Bibliográficas
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